黄锫：行政执法中声誉制裁的法律性质与规范形态

〔作者简介〕黄锫，法学博士，同济大学法学院副教授。 〔文章来源〕《学术月刊》2022年第5期。注释版全文请点击文末“阅读原文”。 // 摘要：行政执法中的声誉制裁可以区分为确认型、公示型与处罚型三种理想类型。确认型声誉制裁中包含了行政执法机关实施的行政确认行为，以及与其相链接的多种其他行政制裁措施（包括行政处罚、行政强制措施与其他制裁措施等），其规范形态主要存在于违法失信名单管理制度中。公示型声誉制裁中包含了程序性行政行为、政府信息公开行为与行政强制执行行为，呈现了多样化的规范形态。处罚型声誉制裁中包含了行政处罚中的声誉罚与人身罚，前者主要体现在通报批评相关的法律规范中，后者则并无法律规范依据，属于违法的行政处罚行为。 关键词：行政执法；声誉制裁；通报批评；违法事实公布 一、问题的提出 公法上的声誉制裁通常是指“国家公权力主体在权力行使过程中，披露相对人负面信息、降低相对人社会评价的行为”。行政执法是国家公权力实施的重要组成部分，行政执法机关也经常将声誉制裁作为实现行政目标的重要途径与方式，通过公开行政相对人的违法事实对其进行制裁。不过在目前我国的行政法律规范体系以及执法实践中，声誉制裁存在种类繁多且相互交叉混杂的表现形式，包括通报批评、公开谴责、违法事实记入信用档案、列入各行业领域黑名单（如列入企业经营异常名录/列入严重违法失信企业名单/列入文化市场黑名单/列入失信联合惩戒名单等）、主动公开行政处罚决定、公开违法事实、公布存在安全风险的产品信息，以及将特定违法事实通知家属、社区或单位（如卖淫嫖娼人员信息），甚至将违法行为人游街示众等等。这些表现形式各异的声誉制裁广泛存在于各类行政执法活动中，相互之间存在着诸多重合，且有些具有法律规范的依据（如通报批评、主动公开行政处罚决定等），有些无任何法律规范依据（如游街示众等）。但无论是否具有法律规范依据，它们的共同点在于都会对行政相对人的声誉产生减损，降低其社会评价，从而对行政相对人的权益产生负面的影响。因此,需要对行政执法机关实施的声誉制裁进行有效法律控制，防止违法实施的声誉制裁对行政相对人的合法权益造成侵害。 要实现对行政执法中声誉制裁的有效法律控制，必须理清声誉制裁中包含的不同行政行为的法律性质及其规范形态的差异。这是因为声誉制裁实际上只是对行政执法中涉及减损行政相对人声誉的一系列行政行为的统称，而非单一的行政行为，其中包含了多种、多重不同的行政行为种类。不同声誉制裁中包含行政行为法律性质和规范形态的不同，决定了其必须遵行的实体规则、程序规则与救济规则的不同，从而决定了实施法律控制的途径也就有所区别。目前学界对此的相关成果多数集中在对行政执法中某种特定声誉制裁表现形式的研究之上（如行政处罚决定公开、通报批评、违法事实公布、公共警告、失信联合惩戒等），尚且缺乏对行政执法中声誉制裁问题的系统研究，也没有理清不同表现形式的声誉制裁之间复杂的逻辑关系，使得这一问题尚存深入拓展的空间。 由此，本文将在前人研究成果的基础上，运用韦伯意义上理想类型的学术工具，结合行政法律规范和执法实践中声誉制裁存在的复杂表现形式，依据行政执法机关在声誉制裁中所起到的主要功能差异，划分出具有相对统一法理特质的理想类型，然后探索各自包含的行政行为的法律性质及规范形态。基于这一思路我们可以勾勒出以下的图示：根据上图所示，我们将行政执法中的声誉制裁区分为 “确认型声誉制裁”“公示型声誉制裁”“处罚型声誉制裁”三种理想类型，每一种声誉制裁都包含了若干下属分类，以下将依次进行具体分析。 二、确认型声誉制裁的 法律性质与规范形态 确认型声誉制裁是指行政执法机关将行政相对人列入公开的违法失信主体名单（如各个行政管理领域的黑名单），以行政权力认定其违法失信人的特定身份，从而达到减损其声誉、降低其社会评价的制裁方式。这种类型声誉制裁的法律性质是行政执法机关实施的行政确认行为，主要法理特征在于它是对部分而非所有违法失信主体身份的公开认定。这种行政执法机关作出的权威身份认定结论不但会导致其他社会主体通过回避、奚落、嘲讽、责难、排斥、不予合作的方式对违法失信主体进行社会制裁，而且还会成为行政机关拒绝颁发行政许可、拒绝进行行政奖励、增加行政检查频率、纳入重点监管对象等其他国家制裁实施的事实依据，由此常被作为政府规制中的信用工具运用。 在目前的行政法律规范体系中，最典型的确认型声誉制裁是市场监管执法领域中的违法失信主体名单管理制度。该制度源自于2014年国务院制定的行政法规《企业信息公示暂行条例》，其中创设了“企业经营异常名录”和“严重违法失信企业名单”两项违法失信主体名单管理制度。之后国家市场监管总局制定的部门规章《市场监督管理严重违法失信名单管理办法》（2021年）细化了这两项名单管理制度，其中将未在期限内公示企业年度报告/企业信息、公示信息中隐瞒真实情况的企业列入“企业经营异常名录”。同时将受到从重处罚、降低资质等级、吊销许可证件/营业执照、限制开展生产经营活动、责令停产停业、责令关闭、限制从业等较重行政处罚的企业，列入“严重违法失信企业名单”。 在这两项违法失信主体名单管理制度中，市场监管机关并非将所有违法失信的企业都列入名单，而是仅将符合法定条件的企业列入。这种“列入”行为是对企业特定主体身份的权威认定，属于典型的行政确认行为。并且这两份名单中的企业信息在“国家企业信用信息公示系统”中可供公开查询，各类社会主体都能在公示系统中检索到特定企业是否被列入这两份名单的信息。这会对名单上的企业与其他社会主体（如有意进行经济往来的其他企业）未来的合作关系产生巨大影响。因为这意味着被列入两份名单的企业的商誉存在缺陷，将直接降低其他企业与这些企业开展合作的意愿，减少这些企业与其他企业合作的机会，从而也就降低了这些企业未来的可能收益，对其权益产生严重的负面效应，这属于由社会主体实施的社会制裁。 除了传统声誉制裁中的社会制裁之外，对于被列入严重违法失信名单的企业，还存在着由行政机关实施的进一步的国家制裁。这种国家制裁的实施主体存在两种可能性： 第一，由作出行政确认的机关自己实施的制裁。如《市场监督管理严重违法失信名单管理办法》中规定，市场监管机关对于被列入严重违法失信名单的当事人有权采取提高检查频次、不适用告知承诺制、不授予市场监管部门荣誉称号等表彰奖励等行政措施。这些行政措施都是由市场监管机关自己实施，它不同于市场监管机关之前作出的行政确认行为，而是依据行政确认的结果对行政相对人施加的其他损益性行政行为，与之前的行政确认一同构成了对企业的声誉制裁。 第二，由其他行政机关实施的制裁。这种由其他行政机关实施的制裁是通过失信联合惩戒制度的链接功能实现的，实质上是对当事人的“第二次限制”。失信联合惩戒制度建设肇始于2014年国务院发布《社会信用体系建设规划纲要（2014-2020）》，之后各级各类国家机关开始制定相关规范性文件，目前仅中央部门层面签订的涉及失信联合惩戒备忘录的数量至少已经有41个。失信联合惩戒制度建立的初衷在于使违法失信主体“一处失信、处处受限”，塑造诚信社会。根据这一制度的设计，一旦行政执法机关将特定企业纳入严重违法失信名单之后，那么其他行政机关就可以依法将行政确认结果作为实施其他制裁措施的事实依据，从而链接到不同的法律规范中。 例如在《关于对严重质量违法失信行为当事人实施联合惩戒的合作备忘录》（2017年）中规定，对于被行政执法机关列入严重违法失信名单的企业，可以实施跨部门联合惩戒措施，其中包括在审批此类企业作为主要股东设立证券公司时，将该企业的违法失信状况作为重要参考依据。这一规定实际上是链接到了《证券法》（2019）第一百一十八条，该条中规定国务院证券监督管理机构批准设立证券公司的条件之一是“主要股东具有良好的诚信记录且最近三年无重大违法违规记录”。条文中所谓的“诚信”“重大”都属于不确定法律概念，需要在实际行政程序中加以进一步的法律解释。而企业被列入严重违法失信名单的事实就能够成为这种法律解释的依据。也即一旦市场监管机关对特定企业作出属于严重违法失信主体的行政确认之后，证券监管机关就有权据此认定该企业不具有良好的诚信记录、存在重大违法违规行为，继而作出不予批准该企业作为主要股东设立证券公司的行政许可申请。于是，行政确认的结果通过失信联合惩戒制度链接到《证券法》第一百一十八条中，共同构成对企业实施的确认型声誉制裁，这实际上也是失信联合惩戒制度的重要制度功能之一。 在我国的失信联合惩戒制度中存着大量的类似规定，这也使得此类确认型声誉制裁广泛存在。例如在《关于对文化市场领域严重违法失信市场主体及相关人员开展联合惩戒的合作备忘录》（2018年）中规定，如果存在擅自从事文化市场经营活动造成重大事故、受到行政执法机关吊销许可证行政处罚、被撤销通过违法手段获取许可证等情形，由文旅行政主管机关将违法行为主体列入“全国文化市场黑名单”（行政确认），并将其作为联合惩戒对象。联合惩戒措施之一就是依法在一定时期内禁止作为供应商参加政府采购活动。这一惩戒措施实际上是将文旅行政主管机关的确认结果链接到《政府采购法》第二十二条的规定，该条款要求政府采购的供应商在参加政府采购活动前三年内没有经营活动的重大违法记录。这意味着政府采购行政主管部门有权将列入“全国文化市场黑名单”的事实，作为认定供应商存在经营活动重大违法记录的依据，并据此拒绝该供应商参加政府采购活动。 于是，通过失信联合惩戒制度的链接功能，确认型声誉制裁中行政执法机关的行政确认结果被链接到其他成文法设定的惩戒措施中。这些惩戒措施种类繁多，从学理上可以区分为行政处罚（限制许可措施/限制从业或限制经营/禁止或限制交易措施/限制升学措施/裁量不利措施/限制许可措施等）、风险预防（加强监管措施等）、行政强制措施（限制出境措施等）、其他制裁措施（限制给付类措施/限制消费措施）等。这些由其他成文法设定的惩戒措施与行政执法机关的行政确认行为相结合，共同构成了确认型声誉制裁的完整规范形态。 由此可见，确认型声誉制裁的特殊性在于它并不仅仅具有传统声誉制裁中的社会制裁，其中还包含了由行政机关实施的国家制裁。这就使得确认型声誉制裁中存在着“行政确认+其他类型行政行为”的多重行政行为集合，其中的法律规范形态也呈现“1+N”复合式的规范形态。 三、公示型声誉制裁的 法律性质与规范形态 公示型声誉制裁是指行政执法机关客观地公开行政相对人的违法事实，从而减损其社会声誉、降低其社会评价，使其他社会主体减少与之合作的意愿，实现对行政相对人的制裁。此类声誉制裁的主要法理特征在于公开违法事实的行政执法机关仅仅实施了违法事实公开行为，并不存在对违法行为人身份的行政确认行为，这是与确认型声誉制裁的关键差异。并且此类声誉制裁中的实际制裁措施是由其他社会主体之后通过拒绝合作、非议、奚落、责难行政相对人的社会制裁来实现，并不存在由行政机关实施的国家制裁，这也是与确认型声誉制裁的重要区别。换言之，行政执法机关在此类声誉制裁中的主要功能仅在于客观地公开违法事实，所以称之为公示型声誉制裁。公示型声誉制裁的下属种类主要包括“违法事实通知亲属或熟人”“行政处罚决定的主动公开”“涉及特定主体的公共警告”“公开违法事实的强制执行”四种情形，并且在这四种情形中行政执法机关公开违法事实的行为法律性质存在着显著差异。 （一）违法事实通知亲属或熟人 公示型声誉制裁的第一种情形是违法事实通知亲属或熟人。这种情形的公示型声誉制裁是在行政执法实践中出现的执法现象，通常并无明文的法律规范依据。例如将公职人员交通违法行为事实通知所在单位、将行政相对人嫖娼的行为事实通知其家人、单位或社区等。这种情形的公示型声誉制裁中违法事实公开的范围较小，一般局限于违法行为人的特定亲属或熟人范围（家庭、单位、社区等），但由于声誉机制的存在而对其产生的威慑力较强。它一般针对的是危害性比较轻微的行政违法行为，法律规范对于这些违法行为设定的行政处罚强度通常不高，因此行政执法机关常将违法事实通知亲属或熟人作为增强执法威慑力、督促行政相对人守法的有效手段使用，也正是在这一意义上它具有了声誉制裁的特性。 这种情形的公示型声誉制裁虽然一般不会有直接的法律依据，不过在个别成文法中能够找到具有一定关联性的法律规范依据。例如《治安管理处罚法》第九十七条中规定公安机关决定给予行政拘留决定的，应当及时通知被处罚人的家属。从文义解释角度，这一规定有可能作为违法事实通知亲属的法律依据。因为假设行政相对人因治安违法行为被处以拘留决定，那么行政执法机关通知其家属时必然应告知相应的违法事实，此时通知的行为属于行政执法机关履行法定的程序，告知违法事实则属于通知内容的应然组成部分。事实上，在治安行政执法实践中，当执法机关与当事人就此产生争议时，执法机关也的确是以此为理由进行争辩。不过同样依据文义解释，如果行政执法机关作出的处罚决定并非行政拘留决定，那么该条文就无法作为违法事实通知家属的直接法律依据。 同时从以上的条文也可以推知，将违法事实通知违法行为人的亲属或熟人应属于行政执法行为的一个程序性步骤，其法律性质属于程序性行政行为。这一程序性行政行为是作为行政执法机关实施的行政行为的一个阶段，附着于特定的行政行为（如行政处罚）之上，不具有独立性。行政相对人如果认为此类行为侵害自身合法权益，通常也就不能单独对其提起行政救济申请，而是应该针对其所附着的特定行政行为申请救济（如针对行政处罚行为提起行政复议或行政诉讼），然后由相关国家机关（行政复议机关或法院）将其作为判断特定行政行为合法性的一个方面予以审查。 （二）行政处罚决定的主动公开 公示型声誉制裁的第二种情形是行政处罚决定的主动公开。需要注意的是，在目前我国的政府信息公开制度框架中，行政处罚决定的公开包含了两种公开程序：一种是行政执法机关主动公开行政处罚决定，另一种是行政执法机关依申请公开行政处罚决定。但是，只有前者才属于公示型声誉制裁，后者则不属于声誉制裁。因为声誉制裁的实现必须基于违法行为信息的传播或扩散来完成，只有违法行为信息的公开传播才能达到贬损声誉的效果。而依申请公开行政处罚决定由于需要依据当事人的申请进行公开，且公开的对象限于信息公开申请人本身，并未导致信息的公开传播，也就无法实现对声誉产生实际贬损的社会制裁，所以不属于本文意义上的声誉制裁。 行政处罚决定主动公开制度最初出现在2019年修订生效的《政府信息公开条例》第二十条中，其中规定具有一定社会影响力的行政处罚决定应当主动公开。之后2021年修订生效的《行政处罚法》第四十八条中也进一步规定具有一定社会影响力的行政处罚决定应当依法公开。这两款法律条文构成了我国行政处罚决定主动公开的基本法律规范依据。基于这两款法律条文的规定，在行政执法实践中行政处罚决定公开的具体形态存在两种： 第一种是将行政处罚决定书全文或摘要在行政执法机关的官方网站上主动公开。这种类型的公开既有可能是垂直方向上行政执法机关公开自身作出的行政处罚决定书（如中国证监会官方网站上有专门的公开证券类行政处罚决定书的板块），也有可能是平行方向上地方政府搭建统一的行政处罚决定公开平台（如浙江省政府在浙江政务服务网上设置了专门的行政处罚结果公开板块）。第二种是行政执法机关将一些具有特殊社会影响的行政处罚决定在政务新媒体（官方微博、微信公众号、抖音账号等）上主动公开。这些特殊社会影响的行政处罚决定有可能是针对影响力巨大的企业的处罚决定（如国家市场监管总局对阿里巴巴公司“二选一”垄断行为的行政处罚），也有可能是针对公众广泛知晓的演艺名人的处罚决定（如公安机关对钢琴演奏艺人李云迪嫖娼的行政处罚决定、税务机关对直播带货主播薇娅偷逃税款的行政处罚决定以及对演员郑爽偷逃税款的行政处罚决定等）。 无论是何种形态的行政处罚决定的主动公开，在法律性质上都属于政府信息公开行为。虽然《政府信息公开条例》的主要立法目的是监督行政执法机关的行政处罚行为，确保其合法地运用行政处罚权。但是行政处罚决定中包含了行政相对人的违法行为事实，这些违法行为事实被成文法赋予了负面的价值判断，从其公开之后产生的效果而言，确实会对行政相对人的声誉产生减损并出现社会制裁的实际后果，因此也就属于事实上的声誉制裁。特别是在第二种行政处罚决定主动公开的形态中，行政执法机关公开处罚决定的实际执法目的更多地是利用社会性的制裁增强处罚决定的影响力，而非接受社会公众对处罚决定的监督，更是清晰地体现出声誉制裁的特性，因此有学者将其界定为“一种融行政自制与声誉机制于一体的复合型行政方式”。 （三）涉及特定主体的公共警告 公示型声誉制裁的第三种情形是行政执法机关作出的涉及特定主体的公共警告。行政法上的公共警告可以区分为广义和狭义的不同，狭义上的公共警告主要是指行政机关对社会公众发布警示信息，提醒公众注意特定工农业产品存在的风险。它所警示的危险源指向了特定主体。广义上的公共警告则是指行政机关面向社会公众作出的一切风险警告，包括了来自社会（如产品质量、食品安全等）或自然界（如灾害性天气、重大传染病等）的各类风险，它所警示的危险源不一定会指向特定主体。只有狭义上的公共警告才属于公示型声誉制裁，原因在于它会影响警示中所涉及风险产品关联的特定主体的声誉，并对这些特定主体产生权益上的实际影响，因此下文的公共警告都是特指狭义上的公共警告。 （狭义）公共警告的法律性质也是政府信息公开行为。它通过将特定产品存在的风险信息客观地公之于众，提醒社会公众避免可能会发生的伤害，满足了公众在风险社会里的信息渴求。虽然公共警告的主要目的在于警示社会公众对特定产品风险问题的重视，但是由于在警示的信息中通常都会包含涉及风险产品的商家信息，在客观上会对与产品关联商家的声誉产生负面影响，因此事实上构成了对这些商家的声誉制裁。 同时需要注意的是，公共警告与作为行政处罚下属种类的“警告”并不相同，后者属于行政处罚行为而非政府信息公开行为，是对特定行政相对人的惩戒措施。而公共警告并非对特定行政相对人的惩戒，仅仅只是对社会公众的善意提醒，其实称之为“公共警示”或许更为合适。但是由于在学界研究过程中，公共警告已经成为约定俗成的专业用语，因此本文还是使用这一通用表述。 公共警告在一般行政法上的法律规范依据可以追溯到《政府信息公开条例》第十九条，其中规定行政机关应主动公开需要公众广泛知晓的政府信息。由于公共警告中所包含的警示信息往往都会关涉到社会公众的生命健康权益，从文义解释的角度可以将这些信息纳入到需要公众广泛知晓的政府信息范围中。另外在部门行政法中也存在公共警告的规范形态，典型如在《食品安全法》第二十一条规定，如果经食品安全风险评估得出食品及其相关产品不安全结论的，国务院食品安全监管部门应立即向社会公告，告知消费者停止食用或使用。这一规定事实上确立了食品安全领域中的公共警告制度，一旦食品安全风险评估结论认定存在食品安全风险，食品安全监管机关有义务及时向社会公众发布警示，防止出现公众的食品安全问题。这种食品安全风险公告虽然只是客观公开存在风险的食品及其相关产品信息，目的仅在于提醒社会公众可能存在的风险，但是公告内容中会包含相关食品的商家信息。社会公众知晓此类警示信息之后，可能会避免食用或使用这些食品及其相关产品，于是会对相关商家的利益产生实际影响，这也体现了其作为声誉制裁的特质。 （四）公开违法事实的强制执行 公示型声誉制裁的第四种情形是通过公开违法事实来实施行政强制执行，也即通过公开行政相对人的违法事实来强制当事人履行已经生效的行政决定。此类公示型声誉制裁中行政执法机关的公开行为本质上属于行政强制执行，它是在行政相对人不履行行政执法机关作出的行政决定时，通过公示其客观的违法事实减损其声誉，从而使其产生心理上的压力，迫使行政相对人主动履行已生效的行政决定。 此类公示型声誉制裁的典型规范形态是《产品质量法》第十七条规定，对于监督抽查的产品质量不合格的，由市场监督管理部门责令其生产者、销售者限期改正。如果逾期不改正的，由省级以上政府市场监督管理部门予以公告。这一规定中，市场监管机关作出的责令改正行为在法律性质上属于行政命令行为，是要求行政相对人履行第一性法律义务的意思行政行为。依据行政法的一般原理，在责令改正行为实施之后，如果行政相对人主动履行了改正义务，那么就不需要实施后续的实力行政行为。但如果行政相对人不主动履行改正义务，那么就必须要由后续的实力行政行为（行政强制执行）确保改正义务的强制实现。由此，生产者或销售者没有依据市场监管机关的责令改正决定自觉改正违法行为时，那么省级以上政府市场监管机关有权依法通过公告违法事实的方式强制其履行改正义务。此时市场监管机关也是客观地公开生产者或销售者的违法事实，但行为目的在于强制生产者或销售者履行改正违法行为的义务，在法律性质上属于行政强制执行中的间接强制执行行为。 在行政法律规范中还存在着关于公开违法事实的一种特殊规范形态，此类法律规范表面上与行政确认行为类似，但是本质上却应属于行政强制执行。例如在《市场监督管理严重违法失信名单管理办法》第十一条中规定，当事人在市场监督管理机关作出行政处罚、行政裁决等行政决定后，如果拒不履行其中确定的法律义务，则列入公开的严重违法失信名单。在这一法律规范中，市场监督管理机关将当事人“列入”严重违法失信名单的行为表面上看似乎与上述确认型声誉制裁中行政确认行为一样，但实际上它的法律性质并非行政确认，而是属于行政强制执行。因为这种“列入”行为的目的是为了强制当事人履行之前已经生效的行政处罚或行政裁决等行政决定所确定的义务，它与执行罚的法律性质类似，只不过前者是通过确认当事人违法失信主体身份的方式实施强制执行，而执行罚则是通过处罚的方式实施强制执行。虽然两者在行为的形式上与行政确认和行政处罚行为类似，但在法律性质上则都应属于行政强制执行行为。 在我国的部门行政法律规范体系中，存在着许多类似通过公开违法事实来实施行政强制执行的规范形态。不过由于这种公开违法事实属于行政强制执行，因此依据《行政强制法》第十三条的规定，只有法律才有权设定。这就导致在部门行政法律规范中存在诸多违反这种设定权的规定。例如在行政法规《价格违法行为行政处罚规定》第二十二条规定，对于实施价格违法行为情节严重、拒不改正的违法主体，价格行政主管机关有权公告其价格违法行为，直至其改正。这一规定也是通过公告价格违法事实的方式强制价格违法主体履行改正义务，属于行政强制执行。但是，这一行政强制执行行为却是由行政法规设定，在其上位法《价格法》中并未设定这种行政强制执行权。因此《价格违法行为行政处罚规定》中对公告违法事实的设定违反了《行政强制法》。虽然这一行政法规是在2010年修订生效，早于2012年生效的《行政强制法》，但直至今日该行政法规也并未依据《行政强制法》进行修订。当然，无论法律规范中对此类公开违法事实行为的设定是否符合《行政强制法》的规定，其法律性质本身都是一致的，属于行政强制执行行为，只不过可能是违法的行政强制执行而已。因此，在对此类违法事实公开行为进行法律控制时，就应依据《行政强制法》中关于行政强制执行的相关规定进行，确保其合法实施。 以上四种情形的声誉制裁虽然表现形式各不相同，但是共同点在于都是行政执法机关通过公开客观违法事实来实现行政目的，因此可以归于公示型声誉制裁的范畴。 四、处罚型声誉制裁的 法律性质与规范形态 处罚型声誉制裁是指行政执法机关通过书面或实际行动，公开地批评、谴责、处理行政相对人的违法行为，从而减损其声誉、降低其社会评价，实现对行政相对人惩戒的声誉制裁类型。这种声誉制裁中包含了行政执法机关对相对人违法行为的强烈否定，意图在于对相对人进行惩罚，具有显著的“报应性”，因此属于典型的行政处罚行为。这就与确认型声誉制裁相区分，后者是行政执法机关作出的行政确认行为，而非行政处罚行为，因此两者所应遵循的法律规则、程序等都存在显著差异。同时，处罚型声誉制裁是行政执法机关通过公开的方式表达对行政相对人违法行为的责难与否定性评价，在行政行为的意思表示内容中包含了行政执法机关主观上的负面价值评价。这就与公示型声誉制裁相区分，后者仅是对行政相对人违法事实的客观公开，其公开行为的内容中并不包含行政执法机关主观上的负面价值评判。处罚型声誉制裁包含了“通报批评类处罚”和“人格羞辱类处罚”两种下属种类，前者属于声誉罚，后者则应属于人身罚。 （一）通报批评类处罚型声誉制裁 通报批评是最典型的处罚型声誉制裁。2021年修订生效的《行政处罚法》中将通报批评设定为行政处罚的一般种类，作为与警告并列的声誉罚之一。但在《行政处罚法》修订之前，我国法律体系中就已经有多部法律、法规将通报批评设定为行政处罚。例如《审计法》第四十七条规定，被审计单位拒绝、拖延提供与审计事项有关资料的，由审计机关责令改正并可以通报批评。《医疗器械监督管理条例》（行政法规）第一百条规定，对于化妆品技术审评机构未按规定履行职责，致使技术审评工作出现重大失误的，由药品监督管理部门给予通报批评。这两个法律规范中都将通报批评设定为行政机关的行政处罚，可见修订的《行政处罚法》只是将之前分散在各个法律、法规中的相关规定提炼上升为一般性规定而已。 不过需要注意的是，在我国的行政法律规范体系中，通报批评并不一定都属于行政处罚行为，其中很大一部分的通报批评事实上是行政机关内部上级机关对下级机关的监督行为或人事处理行为，属于内部行政行为，也就不属于本文意义上的声誉制裁。例如《动物防疫法》第八十八条规定，县级以上政府农业农村主管部门及其工作人员从事与动物防疫有关的经营性活动的，由本级政府责令改正、通报批评。这一规定是将县级以上政府的通报批评作为对下属农业农村主管行政机关及其工作人员的内部处理决定，不具有具体行政行为的外部性特征，因而不属于行政处罚。类似的规定还有《重大动物疫情应急条例》（行政法规）第四十二条规定，兽医主管部门及其所属的动物防疫监督机构瞒报、谎报、迟报重大动物疫情的，由本级政府或者上级政府有关部门责令立即改正、通报批评。这一法律规范中的通报批评显然也不属于行政处罚，而是上级行政机关对下级行政机关的监督措施。 此外，在行政执法实践中还存在一种特殊形态的通报批评方式，具体做法是由行政执法机关给组织形态的违法主体设置显著的实体标识，将其违法行为公之于众。此类通报批评针对的通常是经营性的主体，行政执法机关设置的实体标识则包含了明显的否定性价值评价。如旅游胜地的市场监管执法机关给宰客的水果摊点挂上“黑心店”的标牌，公安执法机关给火车站附近宰客的店铺挂上“黑店”的牌匾等。可以看出，这些实体标识中都使用了“黑”字，体现了行政执法机关对违法主体公开表达的、主观上的谴责与诘难，可以理解为事实上的通报批评行为。这类执法行为通常都是在人员流动性较大的区域（如旅游胜地、火车站等）出现，一次性交易的普遍存在使得依赖多次重复博弈的传统声誉机制难以发挥应有的行为约束作用，行政执法机关设置实体标识的行为使违法主体的负面信息便捷地传达至公众，一方面是对违法主体有效的声誉制裁，另一方面也能有力威慑其他潜在的违法主体。但是，在目前我国的行政法律规范体系中，并没有此类特殊形态通报批评行为的规范依据。因此从形式法治的角度而言，此类声誉制裁方式并不合法。 目前行政法律规范中与通报批评相关联的另一种处罚型声誉制裁是公开谴责。公开谴责在法律、法规的位阶层面并无明文规定，它主要出现在国务院的决定以及部门规章中，涉及的领域集中在失信联合惩戒领域和金融证券监管领域。例如在《国务院关于建立完善守信联合激励和失信联合惩戒制度加快推进社会诚信建设的指导意见》第十二条规定，要“支持行业协会商会……对失信会员实行警告、行业内通报批评、公开谴责、不予接纳、劝退等惩戒措施。”文化与旅游部据此制定的部门规章《文化和旅游市场信用管理规定》第六条规定“支持行业协会商会对认定为失信主体的会员采取公开谴责、取消评优评先资格等行业自律措施。”这些法律规范中将公开谴责作为行业协会对会员中的失信主体实施的自律性措施予以规定。类似的规定也存在于金融证券监管领域的部门规章中，如《证券交易所管理办法》（部门规章）第六十八条规定，发行人、证券上市交易公司及相关信息披露义务人等出现违法违规行为的，证券交易所可以采取通报批评、公开谴责等自律监管措施。 虽然以上法律规范中将公开谴责设定为行业内部的自律监管措施，但是所谓的自律监管措施具备了行政处罚行为通过减损行政相对人权益实施惩戒的核心法理特征，因此其法律性质仍然属于行政处罚。法律规范中出现的行业协会、商会、证券交易所也应视为行政法上的被授权组织，依据相应的法律、法规与规章授权实施公开谴责。 从上述法律规范中也可以看出，公开谴责常会与通报批评同时出现在同一条文中。那么通报批评与公开谴责之间是什么关系？从文义解释的角度而言，“谴责”比“批评”的语气更重。并且从监管实践的操作层面，通报批评一般是在特定行业内部实施，公开谴责则并不限于特定行业内部，而是面向整个社会公共场域。所以从处罚力度而言，公开谴责应重于通报批评，属于通报批评的升级版。 但是，公开谴责并非独立的行政处罚种类，而应该是通报批评的下属类型。也就是说，为了理顺通报批评与公开谴责之间的关系，应当将通报批评划分成两种类型：作为一般行政处罚种类、广义上的通报批评和作为特定行政处罚种类、狭义上的通报批评。广义上的通报批评不但包含了狭义上的通报批评，还包含了处罚力度更进一步的公开谴责。这种区分是必要的。如果不做这样的区分，而是将公开谴责作为独立的行政处罚种类，那么公开谴责的处罚行为就会面临合法性危机。因为根据《行政处罚法》的规定，部门规章有权创设的行政处罚种类只有警告、通报批评和一定数量的罚款，并且部门规章的上位法并没有创设公开谴责此类行政处罚（国务院的决定也无权创设新种类的行政处罚）。于是，如果公开谴责不能归于通报批评的下属种类，那么目前主要由部门规章设定的公开谴责就会成为部门规章逾越自身处罚设定权限的内容，会因违反《行政处罚法》关于处罚设定权限的内容而归于无效。 此外还有一个需要解决的问题是：警告能否作为处罚型声誉制裁？《行政处罚法》中将警告和通报批评并列归入同种行政处罚类型，给人的印象是似乎警告也应属于声誉罚，自然也就属于处罚型声誉制裁。这种观点值得商榷，如果警告属于处罚型声誉制裁，则其必须具备声誉制裁不可或缺的公开性特征。也就是说，必须是公开实施的警告才有可能对被处罚人的声誉产生负面影响，才会属于处罚型声誉制裁。如果仅是一对一实施的警告，就不具有减损其声誉、降低其社会评价的功能，也就不属于处罚型声誉制裁。我国法律规范体系中存在着少量公开实施警告的规定，如《证券公司融资融券业务管理办法》（部门规章）第四十五条曾规定，证监会对于在融资融券业务中违反规定的证券公司有权依法采取“公开警示”的监管措施。国务院发布的决定《关于加强城乡规划监督管理的通知》（2002年）中也曾规定建设部对于对规划管理混乱、自然和历史文化遗产破坏严重的历史文化名城和风景名胜区，要给予“公开警告”。但是这些规定数量很少，且不成体系。因此，不能简单地将警告作为声誉罚的当然种类，也就不能简单地将警告作为处罚型声誉制裁的种类，而只有公开实施的警告才属于处罚型声誉制裁。 （二）人格羞辱类处罚型声誉制裁 除了通报批评类处罚型声誉制裁之外，还存在着一类虽然没有法律规范依据，但是却在行政执法实践中时常出现的人格羞辱类处罚型声誉制裁。此类处罚型声誉制裁不像通报批评类处罚型声誉制裁那样仅通过书面形式公开批评、谴责来达到减损行政相对人声誉的效果，而是通过限制行政相对人的人身自由，并强制将其公开示众、当众羞辱的方式减损声誉。此类声誉制裁是通过羞辱行政相对人的人格尊严来达到制裁的效果，本质上应属于限制行政相对人人身自由的处罚行为，因此归于处罚型声誉制裁的范畴。 人格羞辱类处罚型声誉制裁的典型事例是将行政违法行为人游街示众。这种声誉制裁最初是出现在刑事犯罪的领域中，为了对潜在的刑事罪犯实施强有力的威慑，而对罪犯进行游街示众。但是即使在刑事领域中，对罪犯进行游街示众的做法也已经早被禁止。如1988年最高人民法院和最高人民检察院与公安部联合下发《关于坚决制止将已决犯、未决犯游街示众的通知》，明确规定不但禁止对死刑罪犯游街示众，而且对其他及一切违法的人也都禁止游街示众。近期最高人民法院关于适用《中华人民共和国刑事诉讼法》的解释(2021年)中再次明确要求禁止游街示众的行为。 然而，虽在刑事执法中被明令禁止，但这种对违法主体人格羞辱的处罚方式却仍然存在于行政执法领域中，还不时发生行政执法机关将行政违法行为人游街示众、公开处理的现象。如上文曾提及的公安机关将卖淫嫖娼人员公开处理的事例，此外也曾出现防疫期间将违法人员游街示众的事例。这些事例都表明行政执法中人格羞辱类的声誉制裁仍然存在。此类人格羞辱性的声誉制裁并没有任何法律规范的依据，是行政执法机关通过公开处理当事人的违法行为而实现的声誉制裁，虽然会产生很强的威慑效能，但是同时产生负面影响也颇为巨大。这些负面影响包括： 第一，处罚强度上的问题。人格羞辱类的处罚型声誉制裁虽然单从行政执法机关实施的行为本身而言，对行政相对人的直接损害并不大（如游街示众、公开处理的时间并不长），但由于它是对行政相对人人格上的公开羞辱，是通过公开贬损其人格尊严的方式实现惩罚目的，因此对行政相对人造成的实际惩罚程度要远超过处罚行为本身所造成的惩罚程度，甚至可能会导致行政相对人难以承受的精神压力而选择自残乃至自杀，这严重违反了《行政处罚法》所要求的过罚相当原则。第二，处罚效果上的问题。虽然人格羞辱类的处罚型声誉制裁在威慑其他潜在违法行为人的层面具有立竿见影的效果，但是却可能会催生次生群体的问题。因为被处罚人由于受到公开的人格羞辱，这可能会导致其受到周围人群的排斥与责难，甚至丧失继续与他人合作的机会。这就会迫使其寻找能够接纳自身的同类群体，乃至破罐子破摔，永远无法再融入主流群体。 正因为存在着这些负面的影响，虽然此类声誉制裁具有很强的威慑效果，但是现代法治国家都没有立法授权行政执法机关实施此类声誉制裁。当然也正因为其具有立竿见影的威慑效果，所以行政执法机关才总是会具有采用此类声誉制裁的动力。虽然此类处罚型声誉制裁并无法律规范依据，但并不能否认其具有的行政处罚性质，只是属于违法的行政处罚行为，应当予以严格禁止。 五、结 语 综上所述，行政执法中的声誉制裁存在着多种行为类型，虽然它们都会对行政相对人的声誉产生减损、降低其社会评价，但是各自包含的行政行为的法律性质却存在很大差异，对应的法律规范形态也有所不同。在确认型声誉制裁中，行政执法机关实施的是行政确认行为。该行政确认行为通常会被链接到其他法律规范中，与行政机关实施的各类行政制裁措施（行政处罚、行政强制措施等）一起构成对行政相对人的声誉制裁。在公示型声誉制裁中，行政执法机关实施的是客观公布违法事实的行为，其法律性质存在多种可能性，包括可能是程序性行政行为、政府信息公开行为或行政强制执行行为，它们各自所应遵守的法律规则也由此存在很大的差异。处罚型声誉制裁中行政执法机关实施的行为都属于行政处罚行为，但是根据具体的行为形态不同可能属于声誉罚或人身罚，需要依据《行政处罚法》及其相关规定予以严格规范。相关阅读：黄锫：应受行政处罚行为成立要件的法理构造朱芒：作为行政处罚一般种类的“通报批评”彭錞：失信联合惩戒制度的法治困境及出路沈毅龙：论失信的行政联合惩戒及其法律控制陈国栋：论违法行为的信用惩戒杨建顺：“黑名单”如何规制